Poonam Abbi

Este trabajo versa sobre la necesidad de crear y fortalecer instituciones de la sociedad civil y sobre las condiciones existentes para ­emprender esa tarea. Se procura analizar el contexto de las personas pobres que viven en zonas rurales y las limitaciones con que se enfrentan al intentar alcanzar una situación de bienestar. Lo anterior nos permitirá examinar las actuales iniciativas emprendidas por varios agentes con el fin de mitigar estas restricciones. En particular se estudiará la función que le cabe a la sociedad civil, y se investigará el papel que desempeñan instituciones como el Estado y los donantes en los esfuerzos tendientes a permitir que ella adquiera un mayor grado de ­autonomía. El contexto es el de la población rural que habita en las regiones montañosas de la Cordillera meridional de Aravali. Estas extensiones se sitúan en el entorno de la ciudad de Udaipur en el Estado noroccidental indio de Rajasthan. Cuando se estime apropiado se utilizará como fuente la experiencia de Seva Mandir, organización con un legado de 25 años de labor de desarrollo rural en esta zona. La señora Poonam Abbi es la coordinadora de la Escuela Popular de Administración, Seva Mandir, India.

Concesión de mayor autonomía a la sociedad civil

Introducción

En este ensayo se pretende, en primer lugar, trazar un perfil del contexto socioeconómico de las áreas rurales del distrito de Udaipur. En segundo lugar, se describe a grandes rasgos la evolución del Estado con respecto a su función en el proceso de desarrollo. Se presenta una breve perspectiva para comprender de qué manera han influido en la pobreza políticas estatales recientemente introducidas, que giran en torno al desarrollo participativo. Para explicar este fenómeno se emplea como ejemplo la ordenación forestal conjunta (una política tentativa destinada a formalizar los derechos de propiedad de los habitantes de los bosques) y el Panchayati Raj (la política de conferir carácter constitucional al autogobierno local). En tercer lugar, se argumenta en favor de la sociedad civil y de su papel en el desarrollo, y se exploran las vinculaciones determinantes. Lo anterior plantea problemas relativos al aumento de la autonomía de la sociedad civil y también conduce a un análisis de la función de los agentes externos,1 como el Estado y la comunidad de donantes, en este proceso.

Definición de sociedad civil:
Espacios para que ciudadanos comunes contribuyan a su de­sarrollo y se responsabilicen del mismo. Estos espacios podrían ser ocupados por instituciones formales, informales, o por ambas.

Contexto

Perfil de los habitantes
Con el objeto de determinar el contexto resulta útil describir Talai, una aldea que tipifica las condiciones económicas, sociales y políticas que prevalecen en las aldeas del distrito de Udaipur.

Los medios de subsistencia de la gente de Talai se basan principalmente en la agricultura. La extensión de la tenencia de tierras agrícolas fluctúa entre alrededor de 2 bighas2 y más de 10 bighas; la extensión de eriales individuales, entre 2 bighas y más de 15 bighas; y la extensión pecuaria, entre 4 y 10 animales. El 75% de los habitantes de la aldea de Talai practica la agricultura de secano. Las instalaciones de riego son limitadas, lo cual se refleja en la reducida proporción de agricultores que trabajan con cultivos que requieren un uso intensivo del agua, tales como la caña de azúcar y el rajka (un cultivo forrajero). La mayoría de los grupos familiares no puede satisfacer sus necesidades anuales de cereales comestibles con su producción agrícola, de modo que tiene que comprarlos. Sin embargo, esta dependencia del mercado varía considerablemente entre uno y otro hogar, ya que algunos cuentan con existencias de alimentos hasta para 11 meses y otros sólo para 6 meses. Por término medio, entre un 25% y un 30% de los grupos familiares disponen de alimentos suficientes sólo para 5 a 6 meses y dependen en gran medida del trabajo migratorio por un salario como fuente de ingreso. Muchos de sus miembros trabajan como temporeros en Udaipur o en la franja minera de Kelva (en el vecino distrito de Rajsamand) —labor por la cual reciben entre 50 y 150 rupias3 diarias (dependiendo de sus aptitudes)—, y permanecen alejados de la aldea durante por lo menos dos semanas al mes. Fuera de este grupo de personas existen hogares que dependen en menor medida del trabajo por salario para complementar el ingreso obtenido con la agricultura. La gente de este grupo de la población tiende a buscar trabajo al interior de su aldea o en aldeas vecinas; si llegan tan lejos como a Udaipur, no permanecen alejados de su aldea por mucho tiempo.

La labor de Seva Mandir revela la existencia de un alto grado de ocupación ilegal y de privatización de terrenos de propiedad común en Talai. Entre ellos se incluyen tierras fiscales,4 tierras de charnot,5 y las tierras forestales.6 Estos intentos de privatización han impulsado a la gente a contraer compromisos con el patwari7 y con el guardabosque para conseguir que su ocupación sea registrada y de ese modo legalizada. Por realizar este trámite, el patwari cobra un soborno de 2000 a 3000 rupias. Incluso después de inscribir las ocupaciones puede todavía cobrar de vez en cuando entre 200 y 300 rupias por agilizar el proceso oficial de «regularización» de una ocupación. Si esta no se registra, fuera de la incertidumbre en cuanto a la posibilidad de obtener derechos de propiedad sobre el terreno, el ocupante afronta también la amenaza de intervención policial u otro tipo de acosamiento de parte del patwari, quien podría realizar gestiones para que el terreno invadido sea asignado a otra persona. En las negociaciones con el guardabosque se llega a «arreglos más informales», ya que normalmente no es posible registrar los terrenos forestales. El acuerdo se traduce por lo general en el pago de una «multa» —que en efecto es un soborno, el cual a menudo corresponde a una proporción de los productos obtenidos al trabajar la tierra— por el uso de suelos agrícolas. También se cobra una multa por extraer madera y otros productos ­forestales, de los cuales por lo general el 50% queda en manos del guardabosque.

Los habitantes acceden a estas exigencias porque dependen en gran medida de los bosques, los cuales siguen siendo la principal fuente para satisfacer las necesidades individuales de combustible, forraje, madera y pastura. Con todo, debido al crecimiento demográfico y a la deforestación, los bosques ya no pueden satisfacerlas completamente. Existe una manifiesta carencia de fuentes adicionales, la cual se refleja en la participación de la comunidad de la aldea en el mantenimiento de las tierras de pastoreo, a pesar de que el volumen de pasto obtenido es cuantitativamente reducido (dura anualmente entre 15 días yun mes para cada grupo familiar). El uso de las tierras de pastoreo fue coordinado en colaboración con Seva Mandir una vez que se crearon las condiciones para aprovechar los ejidos, resultado de una asociación de diez años con la aldea.

La migración de los habitantes en busca de trabajo ha reducido, debido la ausencia física de estas personas y a la influencia de factores relacionados, el grado de control social ejercido por los jati panchayats (las instituciones tradicionales de las aldeas, basadas en el sistema de castas). Los intereses de los actuales jati panchayats se encuentran en manos de los poderosos. El capital social que encarnan no se emplea en favor de la conservación de los bienes comunitarios de los cuales dependen los pobres.

Las estadísticas censuales para el bloque de Jhadol, del cual forma parte Talai, arrojan cifras muy bajas en el área de salud y menguadas tasas de alfabetismo (la tasa de alfabetismo masculina asciende al 13%; y la tasa de alfabetismo femenina llega al 2,8% de la población del bloque). Los recientes campamentos de salud diagnóstica organizados por Seva Mandir también respaldan estas cifras. Los logros en materia de salud y de educación son muy limitados en términos generales, pero particularmente exiguos en el caso de las mujeres. Esta es sólo una manifestación de la generalizada falta de acceso de las mujeres a recursos e instituciones, tanto dentro como fuera de la comunidad. Lo anterior conduce inevitablemente a un menor grado de aptitud y automáticamente desvía el centro de la adopción de decisiones hacia los hombres, quienes han gozado de una mayor cuota de acceso debido al tradicional sistema de división de funciones.

Perfil del Estado
La presencia del Estado en el sector social ha sido históricamente muy destacada en la India. El Estado indio apostaba por un desarrollo económico de planificación centralizada que actuaría como catalizador de la justicia social. Sin embargo, esa postura no logró arraigarse porque el desarrollo derivó en la práctica de circunscribir el ejercicio del poder y el manejo de los recursos a la elite del país. Después de que la India consiguió su independencia, el Estado procuró crear cierta infraestructura, pero tras 50 años las estadísticas revelan que no se ha logrado gran cosa en lo referente al alivio de la pobreza y entre tanto han surgido una serie de distorsiones.

El Estado asumió la custodia de recursos naturales tales como bosques, arroyos y ríos, así como de los productos derivados de dichos recursos. La madera y otros productos fueron extraídos por el Estado para obtener ingresos. Así pues, se restringió el acceso de la comunidad a estos recursos y el aprovechamiento de los mismos. Como resultado de lo anterior, los aldeanos perdieron su sensación de propiedad de dichos recursos naturales. Además, debido a su dependencia de ellos (la que obedece al crecimiento demográfico y a la productividad cada vez menor de su fuente de ingresos), se vieron obligados a explotar los recursos que quedaban. Durante ese proceso ellos no respetaron los recursos controlados por el Estado. La privatización informal de la tierra se volvió una práctica frecuente porque en dicho contexto era rentable poseer terrenos particulares (los ejidos se degradaban, pasaban al dominio del Estado, o se observaban ambas situaciones). Este proceso continúa y presenta un sesgo porque es altamente individualizado y competitivo. Las personas que más se benefician (al apropiarse de mayores extensiones de tierra de mejor calidad) son las más hábiles, políticamente astutas y poderosas. Estos beneficiarios tienen que formar alianzas, sobre la base de compromisos, con funcionarios estatales como el patwari y el guardabosque. Teniendo en cuenta las restricciones impuestas por la falta de tierra y la baja productividad, el resto de los habitantes necesita complementar sus ingresos migrando para ofrecerse como mano de obra ocasional. En ellos se observa un alto grado de dependencia de oportunidades de empleo ofrecidas por programas gubernamentales —tales como actividades forestales y construcción de presas y caminos—, y de participación en las mismas. Los representantes del Estado fomentan la dependencia de las personas del Gobierno, y promueven, a la vez, la «explotación» de los recursos por parte de la gente. Luego se valen del carácter «ilícito» de esas actividades para generar poder y sobornos a su favor.

La gente encuentra este tipo de acuerdos para compartir los beneficios muy atractivos en el corto plazo, si bien a la larga debilitan su posición. Como consecuencia de lo anterior, ignora el daño que se está causando a sus intereses comunes y sostenibles. La naturaleza comprometedora de estas relaciones sume en la impotencia a personas que están dispuestas a llegar a un arreglo a cambio de beneficios menos que óptimos. Por añadidura, la mayoría de los pobres tienen un acceso restringido a esos patrones y son excluidos de los beneficios de las intervenciones de desarrollo. De modo que esas comunidades no pueden aunarse y constituir una herramienta de participación en su proceso de desarrollo. En consecuencia, la práctica de solicitar beneficios a traficantes de poder y a patrones poderosos en lugar de crear sus propias asociaciones y agrupaciones políticas, ha socavado seriamente las posibilidades de los pobres como clase para sensibilizar al sistema frente a sus necesidades y promover sus propios intereses mediante esfuerzos coordinados. Las personas depositan su confianza principalmente en los lazos verticales creados o afianzados entre el «patrón» (en este caso, el Estado) y el «cliente» (en este caso, las comunidades de las aldeas).

Durante la década de los noventa tuvieron lugar numerosas transformaciones muy significativas con respecto al desarrollo y al ejercicio del poder. Resulta incomprensible que el Estado introduzca tantos cambios fundamentales en políticas que conciernen a los pobres. Una posible razón para explicar este fenómeno es la adversa reacción pública ante el funcionamiento ineficiente del Estado y de las instituciones de autogobierno local. Como se percibe una creciente tendencia a expulsar del poder a los gobernantes titulares en los períodos de elecciones, la conveniencia política se ha transformado en un importante factor para quienes ocupan cargos de autoridad y de responsabilidad en la formulación de políticas. Por ende, el compromiso de aplicar nuevas políticas resulta singularmente ambivalente y errático. La disposición a aumentar el grado de participación de las personas y su acceso a los recursos coexiste con el deseo de mantener el control y la autoridad sobre la gente. Como consecuencia de lo anterior, los verdaderos resultados de las progresivas iniciativas de legislación y formulación de políticas dependen del equilibrio de poder entre aquellos que desean efectuar cambios reales, por una parte, y el Estado y la estructura social, por otra. Mucho depende de la capacidad institucional y de las estructuras básicas de asociación de las personas a nivel comunitario para que puedan aprovechar las nuevas oportunidades ofrecidas por los cambios en las políticas. Como algunas interpretaciones indican, debido a la falta de cohesión al interior delas comunidades aldeanas, las modificaciones introducidas bien podrían redundar en un aumento del control social del Estado sobre la gente; en nombre de la participación, el Estado colabora con asociaciones que tienen una deuda de gratitud con los elementos predominantes de la sociedad rural.

Instituciones estatales

Un análisis de las políticas puestas en marcha por el Estado y del funcionamiento de las mismas refleja las diversas dinámicas a las que nos referimos anteriormente.

La institución del panchayati raj. Mediante las enmiendas 73 y 74 a la carta fundamental de India se concedió protección constitucional a los organismos de autogobierno local. La Constitución dispone que se celebren elecciones cada 5 años. La enmienda ha reservado también para las mujeres un tercio de los cargos elegidos, además de exigir la adopción de medidas en favor de castas y tribus beneficiarias de medidas legislativas especiales,8 en proporción con el número de sus miembros que viven en la comunidad. Las enmiendas requieren que los gobiernos de los Estados formulen directrices para la implementación de una amplia gama de actividades de desarrollo dentro del ámbito de los panchayats. También proporcionan recursos financieros para permitir que dichos panchayats desempeñen eficazmente las ­funciones que se les encomiendan. El objetivo central de la nueva ­legislación es fortalecer las instituciones de autogobierno.

Los panchayati raj mantienen una relación muy estrecha con los votantes, por lo que tienen la capacidad potencial de tornarse más sensibles a los intereses del electorado, es decir, de los miembros de las comunidades de las aldeas. En otro nivel, dependiendo de la naturaleza del compromiso del Estado con la descentralización, y de la naturaleza de los vínculos entre tierra y poder, el hecho de conceder un mayor grado de autoridad a los panchayats podría también fortalecer el control estatal sobre la gente por intermedio de las instituciones de autogobierno local.

Tal parece que el Estado no tiene intenciones serias de emprender la descentralización, ni tampoco desea que los panchayats deban rendir cuentas a la población y cumplan una función significativa e independiente en la creación y en la realización de actividades de desarrollo. Un indicador que parece demostrar lo antedicho es el hecho de que en la actualidad los panchayats demuestren sólo «presencia, sin otorgar mayor autonomía» a las personas marginadas. Otro indicador es que los panchayats están subordinados al Estado y son grupos socioeconómicos poderosos.

Las condiciones socioeconómicas a nivel comunitario también dificultan la posibilidad de que las comunidades de las aldeas responsabilicen a sus dirigentes elegidos y aprovechen los espacios proporcionados mediante tales iniciativas.

El Programa de Ordenación Forestal Conjunta (Joint Forest Management – JFM): se trata de una política progresiva cuya finalidad es reconocer los derechos de los habitantes de los bosques sobre los terrenos forestales. El Programa de Ordenación Forestal Conjunta ­señala un cambio de paradigma en la administración de los suelos forestales y en la distribución de las ganancias obtenidas de su explotación. El enfoque del Departamento Forestal fue en épocas anteriores contrario a los intereses de las comunidades locales y más preservador de la naturaleza.

Las directrices de este programa crean un incentivo para que los habitantes renueven el desvanecido espíritu solidario de la aldea y rehabiliten tierras altamente degradadas. Aun así, como las normas que permiten el acceso de las comunidades de las aldeas son complejas y socialmente exigentes en cuanto a las responsabilidades que éstas deben asumir, resulta difícil que surja espontáneamente un movimiento de ordenación forestal conjunta. Los habitantes de las comunidades necesitarán apoyo externo de carácter técnico y social con el objeto de preparar la base social para una explotación forestal participativa. En las directrices relativas a las políticas también se menciona el papel de las ONG en este programa como uno de sus aspectos más destacados. La experiencia de Seva Mandir revela que en más de cuatro años de esfuerzos denodados, la organización ha recibido sólo cuatro autorizaciones del departamento forestal, lo cual indica la resistencia opuesta por esta última entidad a los esfuerzos de una ONG, en este caso Seva Mandir.

El potencial de estas iniciativas no se desarrolla en plenitud porque, por una parte, la sociedad está constreñida por sus condiciones socioeconómicas y, por la otra, el Estado no reconoce suficientemente el alcance de los problemas y tampoco analiza las circunstancias que determinan la profundidad de los mismos.

Limitaciones críticas

A partir de los perfiles delineados anteriormente pueden identificarse algunas limitaciones críticas que impiden el desarrollo de la población desfavorecida y marginada. A continuación, se intenta clasificar estas restricciones.

Limitaciones estructurales: Restricción del acceso a los recursos naturales. En términos generales, entre estas limitaciones se incluye el acceso insuficiente y desigual a la tierra y a los recursos naturales,y la baja productividad de estos últimos, lo cual redunda en una inseguridad de los medios de subsistencia. También se incluye el problema de los derechos de propiedad.

Limitaciones a las capacidades: Esta serie de restricciones se relaciona con la gente: la desmedrada condición de sus capacidades (en cuanto a nutrición, salud y educación) influye en su bienestar y limita gravemente la adquisición y la difusión de las aptitudes necesarias para acceder al sector organizado.

Limitaciones de género: Fuera de que los indicadores de bienestar para las mujeres —por ejemplo los de salud y alfabetización— arrojan cifras muy bajas, como consecuencia de las limitaciones de género también se les niega la posibilidad de acceder a los bienes y recursos y de manejarlos. Sin embargo, el énfasis en este tipo de restricciones no niega el efecto que la naturaleza de la división de funciones produce en los hombres.

Limitaciones sociales e institucionales: La contracción del capital social inhibe la capacidad de las personas para acceder a intervenciones de desarrollo y llevarlas a cabo de manera efectiva —lo cual respondería de manera sostenible a sus intereses—, y para exigir que los dirigentes de las aldeas y las instituciones realmente se responsabilicen de sus actos. En consecuencia, la creación de capacidades institucionales se transforma en una necesidad fundamental.

¿Por qué la sociedad civil?

Teniendo en cuenta el escenario anterior, yo estaría inclinado a recomendar que se conceda a la sociedad civil el espacio y la función que le corresponden legítimamente en el proceso de desarrollo. Ahora bien, ¿por qué a la sociedad civil?

  1. Como ya se explicó, la idea del Estado benefactor, responsable de aliviar la pobreza, no ha prosperado mayormente en la realidad, lo cual nos lleva a plantearnos las siguientes preguntas: «¿Es capaz el Gobierno de proveer lo necesario? ¿Son realistas estas peticiones formuladas al Estado? ¿En qué medida lo son?». Seva Mandir opina que si el Estado desea actuar con eficacia, y si la sociedad aspira a un desarrollo y una sostenibilidad basados en los valores, entonces el Estado tendrá que compartir la autoridad con las ONG y otras asociaciones.
  2. Durante los últimos 50 años el Estado ha sido la única entidad a la cual las personas han podido acudir en busca de apoyo, por lo que deben transigir y establecer relaciones que sean convenientes para aquél y sus representantes. La sociedad civil será capaz de actuar como una ventanilla adicional a la que la gente pueda recurrir para que se atiendan sus necesidades de desarrollo. Esta pluralidad inherente trae aparejados la descentralización de los recursos y del poder, además de valores tales como la transparencia y la responsabilidad.
  3. En lo que respecta a las personas, es importante que vivan la experiencia de un enfoque alternativo del desarrollo. La sociedad civil, con su ventaja de mantener relaciones continuas con las comunidades de las aldeas, con los principios que la impulsan, y con los esfuerzos localizados, puede ayudar a las personas a crear aptitudes para manejar sus problemas de desarrollo. La sociedad civil, en atención a su naturaleza, cumple con las condiciones necesarias para ocupar el espacio que le otorgue la libertad de decidir dentro de un determinado marco de valores. El Estado carece de la libertad para ocupar esos espacios y decidir dentro de un marco específico debido a las limitaciones a que está sometido su funcionamiento. Seva Mandir, como un caso propio de la sociedad civil, ejemplifica este paradigma alternativo de desarrollo.

El caso de Seva Mandir
Seva Mandir procura comprometer a la comunidad en la tarea de fortalecer su base de subsistencia (por medio del trabajo con recursos individuales y comunitarios) creando aptitudes en las aldeas, y creando también en ellas instituciones que asuman la responsabilidad por el desarrollo.

En unas 30 a 40 aldeas los habitantes han creado paulatinamente diversos grados de relaciones mutuas, tanto sociales como económicas, en torno a temas que les resultan significativos. En algunas aldeas los habitantes se han agrupado para abordar los problemas relativos a la tierra. Se creó así un cimiento de cohesión social que abarca desde el trabajo en plantaciones individuales hasta la labor en eriales privados explotados en común. Sobre esta base, la gente se ha ido organizando con el transcurso del tiempo en torno a las tierras y cuencas hidrográficas comunes de la aldea, ha suprimido la ocupación ilegal de estas áreas y ha regenerado el suelo. Lo anterior ha permitido alcanzar dos objetivos. Primero, ha incrementado la productividad y la rentabilidad de su base de subsistencia y ha aumentado las oportunidades para dedicarse a la agricultura frente a la alternativa de la migración. La producción de pasto, el cultivo de brinzales, el aumento del nivel de agua en los pozos y del rendimiento de la tierra, como también la mayor profundidad de los suelos, son algunos indicadores de que se ha subido la productividad. En algunas aldeas se ha apreciado también una diversificación de los cultivos debido a mejoras en las instalaciones de riego y a la mayor retención de humedad en los suelos. En segundo lugar, esta labor ha tenido un efecto positivo en la reconstitución de las relaciones sociales y agrarias al interior de la aldea. Al poner fin a las ocupaciones ilegales de las tierras de pastoreo, los habitantes se han ido apartando en cierta medida de las relaciones verticales de compromiso con el patwari. Los problemas relativos al género han sido abordados formando grupos femeninos y poniendo en marcha actividades económicas como una herramienta para otorgarles mayor autonomía a las mujeres. Al crearse sistemas transparentes y equitativos para administrar estos recursos, se ha implantado una cultura extremadamente importante para el funcionamiento de instituciones dinámicas en las aldeas.

Descubrimos que, en dichas aldeas, los dirigentes disponen de adecuados conocimientos sobre las diversas actividades de desarrollo (asociadas a Seva Mandir) y son más responsables frente a las comunidades a las que sirven. Lo anterior se explica porque, al ser sólidos y unidos, los grupos de las aldeas pueden exigirles a las autoridades que respondan de sus actos. Por añadidura, como el liderazgo de esas personas deriva de su trabajo y de su sensibilidad frente a las necesidades de la aldea, el fundamento de su ejercicio del poder ya no se limita a los vínculos patrón-cliente, sino que descansa más bien en el trabajo y en los valores. Este tipo de liderazgo promueve, por tanto, la cohesión social en la comunidad, en vez de dividirla.

4. La experiencia de Seva Mandir también da motivo para sostener que las asociaciones entre los habitantes aldeanos y la sociedad civil (sus intervenciones, su estilo de funcionamiento) también les sirven para negociar con el Estado y demás entidades desde una posición de relativa fortaleza. Casos como los que se citan a continuación refuerzan o aclaran aun más este argumento: que al poner a prueba métodos alternativos y al confiar en ellos, la gente toma resoluciones a sabiendas de que cuenta con otras opciones, lo cual permite decidir en forma racional.

En la aldea de Nayakheda los habitantes rechazaron la oferta de trabajar con el Banco Mundial y en cambio prefirieron solicitar ayuda a Seva Mandir, aun cuando la remuneración ofrecida por la primera entidad era mayor. Lo anterior se explica porque ellos percibieron que Seva Mandir era una organización más responsable y accesible en el largo plazo.

¿Cómo otorgar mayor autonomía a la sociedad civil?

La sociedad civil, tal como se la describe en este trabajo, goza de un creciente reconocimiento como actor en el proceso de desarrollo. Esta realidad se ha reflejado en la actitud del Estado y de la comunidad de donantes, quienes, en los documentos en que exponen sus políticas, han considerado determinadas funciones para los organismos de dicha sociedad.

Las agrupaciones de la sociedad civil se caracterizan por contar con una precaria base de recursos (tanto humanos como financieros). Es preciso analizar detalladamente este aspecto para comprender cómo se define y se concibe la sociedad civil y su función.

En el mejor de los casos, para el Estado este sector es un ejecutor barato y eficiente de programas gubernamentales. Como ya se indicó en relación con el Programa de Ordenación Forestal Conjunta, en la mayoría de los proyectos y medidas de desarrollo se considera a las ONG socios colaboradores más en la teoría que en la práctica. Los donantes ven a estas instituciones como entidades transitorias que conferirían mayor autonomía a la gente para luego retirarse: se limitarían a entregar un beneficio y desaparcerían. En consecuencia, se promueve la formación de asociaciones basadas en proyectos (esencialmente a corto plazo) entre los donantes y las instituciones de la sociedad civil, pero se evita el tema de las inversiones institucionales en estas últimas.

Las inversiones institucionales son decisivas para que este sector se abra un espacio en la sociedad, para que las personas tengan creciente confianza en estas agrupaciones (de modo que sean capaces de experimentar con ideas y se puedan expandir) y para que estas agrupaciones estén en condiciones de asumir compromisos prolongados y estables a cambio de seguridad económica. Sin embargo, debido a la falta de financiación institucional y al paradigma del desarrollo que se concentra en precisamente este desarrollo como un fin, estas instituciones de la sociedad civil son vistas como meras transmisoras. Entonces no se reconoce a quienes colaboran en el proceso de desarrollo. Los «ejecutores» del desarrollo permanecen invisibles desde un punto de vista externo. De manera que el discurso del desarrollo se desvincula de estos asuntos relativos a las instituciones de la sociedad civil que inciden poderosamente en los resultados del desarrollo.

Además, el argumento que hace hincapié en la función limitada de las agrupaciones de la sociedad civil formula suposiciones simplistas acerca de la vida rural; por ejemplo, que existe un clima de solidaridad que facilitaría la formación de grupos, o que la gente está preparada para asumir y administrar intervenciones de desarrollo. En rigor, un panorama más realista tendría en cuenta la fragmentación de las sociedades, la dinámica interna, y las limitadas capacidades de la población desfavorecida en las zonas rurales.

Igualmente importante es el hecho de que en la actualidad se está privilegiando la financiación a corto plazo, programática y orientada hacia los resultados. Esta estrategia suele producir un efecto negativo. En consecuencia, conceptos tales como sostenibilidad, mayor autonomía, y participación —que por esencia requieren una perspectiva a largo plazo— son soslayados o se los restringe a gestos simbólicos. Lo anterior plantea una paradoja, ya que la retórica actual resalta estos conceptos, pero no se reconocen adecuadamente o no se crean las condiciones para que puedan ser utilizados.

Estrategias

Conservando como telón de fondo estas características que describen la naturaleza de la sociedad civil, se intenta sugerir la manera en que los actores —es decir el Estado, la sociedad civil y la comunidad de donantes— pueden conceder mayor autonomía a las instituciones de la sociedad civil. En el capítulo anterior se sostuvo la necesidad de contar con estas instituciones.

A la propia sociedad civil le cabe una importante función en el proceso de conseguir mayor autonomía para sí misma. Si el sector ha de crecer y consolidarse, el desafío consiste en mirar hacia adentro y exponer su realidad particular. Este proceso reflejará también las desventajas, las deficiencias y las limitaciones de la sociedad civil.

El actual fenómeno de proliferación de ONG se ha traducido en algunos cambios en la naturaleza del liderazgo ejercido por estas entidades. En épocas anteriores, la creación de unaONG estaba vinculada a la iniciativa de individuos excepcionales; sin embargo, durante los últimos años, personas que son consideradas «corrientes» por nuestra sociedad están poniendo en marcha ONG y asumiendo liderazgos. Lo que causa particular admiración es el hecho de que estas personas, que provienen de un ambiente común de clase media, y que tal vez no han tenido la oportunidad de recibir una educación adecuada, gracias a la experiencia han adquirido la competencia y los conocimientos para generar oportunidades de desarrollo participativo. Con todo, el otro lado de la moneda en lo que respecta a la proliferación de las ONG es que las prácticas, las normas y la cultura asociadas al crecimiento del sector no concuerdan del todo con la idea de que las ONG tienen un mayor grado de responsabilidad con los pobres, y con la sociedad en general. Los dirigentes de las ONG, las redes de promoción, los donantes internacionales y los funcionarios públicos que buscan soluciones rápidas, tienden a pasar por alto los aspectos negativos ­derivados de la rápida expansión del sector.

Los problemas causados por esta rápida proliferación constituyen sólo algunos de los obstáculos con que se enfrenta el sector de las ONG. Aun cuando las identidades nunca son fijas y se encuentran en un permanente proceso de transformación —por lo que representan una fuente de constante tensión— es este hoy en día el conjunto de problemas más importante que afronta el sector. Durante las dos últimas décadas se han observado numerosas transformaciones tanto al interior del sector de las ONG como dentro de un contexto más amplio. Y en el curso de todo este proceso, las antiguas definiciones de las funciones e identidades han ido perdiendo idoneidad. Cabe destacar que se ha apreciado un cambio notorio entre el tipo de personasque cooperaban antiguamente y aquellos que cooperan hoy en día en este sector. Así y todo, la sociedad sigue viéndolos desde una perspectiva que resultaba bastante más apropiada para los precursores en este ámbito. Gran parte de las discrepancias entre las expectativas y los resultados observados en esta área (según la experiencia del Gobierno, de los donantes y del público en general) obedecen en buena medida a esta situación.

En el contexto de la sociedad en conjunto resulta de crucial importancia analizar el tipo de personas que participa en la labor de llevar el desarrollo a los sectores de escasos recursos. La orientación del desarrollo hacia los resultados transforma la eficiencia en el único criterio para determinar quién es el más adecuado para entregar los beneficios del desarrollo, lo cual crea una dicotomía entre «profesionales» y «no profesionales». El grupo de los profesionales es una clase privilegiada, consciente, educada en instituciones de enseñanza selectas, y que confía en los modelos y las herramientas del desarrollo. El grupo de los no profesionales se compone de trabajadores de la clase media emergente, que no poseen conocimientos teóricos sobre esos modelos o técnicas sino que, en general, cuentan con sólidas aptitudes adquiridas gracias al trabajo sobre el terreno y que además demuestran una presencia constante. Al recompensar desproporcionalmente la posesión de conocimientos teóricos especializados, la modernización exacerba esta segmentación y concentra el liderazgo en los profesionales.

Los no profesionales llegan al sector cargando un lastre de inseguridad y supuesta incapacidad que es endémico en su condición socioeconómica, de modo que su ingreso obedece más a una necesidad que a una opción. Las definiciones limitadas de liderazgo y eficiencia acentúan en ellos el distanciamiento emocional y socavan su motivación y su autoestima. Esa frustración e insatisfacción es fuente de un alto grado de inestabilidad social y de potenciales crisis sociales. Se trata, por ende, de una cuestión de primordial importancia para cualquier institución de la sociedad civil. Si la expresión «sociedad civil», en su acepción más básica, quiere decir «ciudadanía responsable», entonces no hay que transformar esta ciudadanía en una condición exclusiva. Si sólo las personas «excepcionales» y «eficientes» participan en el proceso de desarrollo, entonces también se pone en entredicho la posibilidad de reproducir y de sostener los modelos. No son muchos los profesionales que orientan sus pasos hacia este sector, y entre aquellos que se incorporan en él se observa un alto índice de ­rotación.

Asimismo, aquellos que se integran en este sector por lo general tienen que afrontar el problema de ser incorporados en escalas de sueldos más bajas que aquéllas en otros sectores del mercado laboral. También se enfrentan con el inconveniente del reducido prestigio social asociado a estos puestos. Entre sus objetivos de carrera no suelen incluir el compromiso con una organización determinada (en especial si es de nivel comunitario) porque aspiran a adquirir una gama más amplia de experiencias y a ocupar cargos de mayor responsabilidad que traen aparejados un mayor grado de prestigio, remuneraciones más altas, y un bagaje más amplio de conocimientos. Esta situación reviste gran valor porque con frecuencia los profesionales adquieren su identidad a partir de su «trabajo». De modo que poseer un sentido de finalidad y de contribución resulta esencial para que ellos sigan adelante, y la eficiencia en su sentido básico podría ser un importante factor en este proceso.

Seva Mandir considera debidamente el hecho de que estas tensiones plantean un desafío a largo plazo. Dentro de nuestra propia esfera de trabajo hemos procurado integrar estos diversos grupos de funcionarios y generar un clima de cooperación y respeto mutuos. Nos concentramos en la tarea de superar estas diferencias estableciendo lazos de colaboración en los que se reconozca la complementariedad de las aptitudes. En nuestra opinión se trata de una manera más integral de participar en actividades de desarrollo. Sin embargo, Seva Mandir no puede afirmar que su labor haya sido plenamente exitosa, pues para que ocurran cambios más profundos que supongan una redefinición del liderazgo se requiere una perspectiva de largo plazo. El dilema se plantea también entre el objetivo de alcanzar la eficiencia, por una parte, y la existencia de un foro en el que participan todos los ciudadanos, por la otra: si bien ambos tienen un valor intrínseco, lo difícil es alcanzar un equilibrio para conciliarlos. Teniendo en cuenta el hecho de que estos dos grupos de personas encuentran su motivación en fuentes distintas (para los no profesionales, la agrupación social es un factor importante; para los profesionales lo es el rendimiento laboral notorio y reconocible), la creación de una política integral que considere estos factores se transforma en una difícil empresa para cualquier organización. Otro tema que hoy por hoy es objeto de constantes debates en el ámbito del desarrollo se relaciona con «casos de resultados exitosos» derivados de la participación de las instituciones de la sociedad civil en el proceso de desarrollo. La necesidad de contar con indicadores para saber cómo acceder a la sociedad civil resulta innegable. No obstante, suponiendo que el objetivo más amplio de estas agrupaciones consiste en crear y reforzar el capital social en las aldeas, lo que hay que reformular es la manera de definir los casos de resultados exitosos. Lo anterior adquiere importancia si se atiende al hecho de que la cohesión es una entidad frágil y de que muchos grupos de poder externos preferirían que la magnitud de la cooperación fuera menor, es decir, preferirían los lazos verticales de dependencia a los lazos horizontales de solidaridad.

La evaluación del éxito de las intervenciones de desarrollo es a menudo subjetiva, y depende de la manera en que se definen los indicadores. Por ejemplo, en Talai, a diferencia de otras aldeas, las intervenciones de desarrollo, especialmente las relacionadas con el aprovechamiento de tierras de pastoreo, son calificadas de exitosas. En la mayoría de las restantes aldeas, las tierras de pastoreo han sido completamente privatizadas. En Talai, el fracaso de los sistemas tradicionales de protección, el problema de la obtención de beneficios sin esfuerzo, sólo a expensas de los demás en lo que a las aportaciones al fondo de desarrollo de la aldea se refiere, y la reducida participación de la comunidad en el mantenimiento de muros divisorios ilustran los límites de la cohesión social que se exhibe. En consecuencia, el que Talai represente o no un «caso de resultado exitoso» dependerá de los indicadores que se utilicen.

La lucha por espacios entre las ONG, que con frecuencia se manifiesta en que una ONG aprovecha la base creada por otra ONG, no es un fenómeno que se observe rara vez o del que casi nunca se escuche hablar en nuestra área de trabajo. Y esta circunstancia obedece particularmente a la exigencia de producir resultados en proyectos con plazos específicos. Este problema adquiere especial importancia cuando se trata de establecer sistemas que garanticen que las agrupaciones de la sociedad civil van a responder de sus actos. Debe existir asimismo un consenso en torno a los objetivos de mayor alcance hacia los cuales pueden orientar las ONG su diversidad de agendas y enfoques.

En lo que respecta al Estado, tal como se esboza en los documentos en que se exponen sus políticas, la necesidad de colaboración con instituciones de la sociedad civil debería ir de la mano de la creación real y significativa de espacios para que la sociedad civil contribuya y defina su agenda y su ritmo de trabajo. Además, para que la colaboración tenga algún sentido, los socios cooperadores deben ocupar tribunas «similares». La sociedad civil depende del Estado para efectos de financiación, de manera que no está en condiciones de cuestionar los actos de este último más allá de cierto límite. Lo anterior significa que si no existen los cimientos para crear una sociedad civil autónoma, ella sólo acabará proporcionando cierto grado de prosperidad adicional en lugar de transformarse en un agente que contrapese los actos del Estado. Se argumenta, por tanto, en favor de la existencia de una sociedad civil dotada de recursos.

En este análisis suponemos que el Estado manifiesta cierto grado de disposición a compartir su poder. Comprendemos que se trata de una tarea difícil, pero factible si ambas partes tienen posibilidades de beneficiarse. Nuestra premisa es que el Estado, al descentralizar su poder, proporcionará espacios para que los ciudadanos realicen una aportación. A la postre, la concesión de mayor autonomía a los ciudadanos traerá consigo más estabilidad para el Estado como entidad política, ya que la gente se percatará de las ventajas de esta transferencia de poder.

El papel delas organizaciones proveedoras de fondos en el proceso de desarrollo y cambio es fundamental. Como dichas entidades ­canalizan hacia este sector los recursos que son tan necesarios, se encuentran en una posición estratégica para efectuar cambios y fijar nuevas agendas, las que por lo general no reflejan las complejas realidades observadas en los niveles inferiores. Así pues, los programas suelen concentrarse en el objetivo de lograr la equidad entre los géneros tras 5 años de apoyo al proyecto. Lamentablemente, este enfoque no considera el contexto, la amplitud y la profundidad del problema, ni los cambios de actitud que entraña este proceso, ni el plazo necesario para que estos se produzcan. Asimismo, en las prácticas de financiación y en las negociaciones con las ONG y otras organizaciones de personas se ignora la necesidad de que exista una financiación institucional sostenida. En esta modalidad de provisión de fondos (basada en proyectos y a corto plazo), el compromiso con una determinada actividad se va a debilitar cuando cambien las preferencias de financiación. Estas últimas varían independientemente de las necesidades y de los factores locales, lo cual determina la necesidad de que las instituciones de la sociedad civil reciban una financiación integral.

Las condiciones a nivel comunitario indican que la gente deposita en gran medida su confianza en los lazos verticales de patronato que producen beneficios, por insignificantes que sean. La sociedad civil, en su intento de aliviar la pobreza, tiene que cambiar esta «base de valores» de la comunidad de la aldea para ayudarla a correr «riesgos», lo cual supone una inversión de recursos —humanos, de tiempo, financieros— en sus áreas de participación. Lo anterior también respalda la necesidad de dotar de recursos a la sociedad civil en forma de una financiación global y un corpus sólido.

La financiación integral, a largo plazo y orientada hacia los procesos, que «invierta» en la gente puede ser un factor muy propiciatorio. Seva Mandir sin duda ha descubierto que esta modalidad es fructífera, pues ha permitido que la organización:

  • Entable relaciones mutuamente beneficiosas con las comunidades de las aldeas para garantizar una adecuada inversión en la creación de aptitudes para gestionar sus intervenciones.
  • Asuma compromisos a largo plazo con la gente, situación que no se observa en las típicas asignaciones de fondos para proyectos. Esas inversiones a largo plazo permiten también que la organización ofrezca seguridad a su personal, factor que los motiva poderosamente para permanecer en ella y cumplir adecuadamente sus funciones.
  • Se muestre más flexible y sensible frente a los cambios ocurridos sobre el terreno al adoptar iniciativas más innovadoras.

Esta sensación de seguridad encierra el peligro de que los miembros de las instituciones de la sociedad civil se vuelvan autocomplacientes y las entidades adopten la modalidad del patronato, transformándose así en los nuevos «patrones». En consecuencia, las instituciones de la sociedad civil, al igual que otros organismos, no son los mejores custodios del bienestar de la gente. De todas maneras, al crearse instituciones sólidas en las aldeas, se puede establecer un sistema de frenos y equilibrios para compensar esas tendencias.

Conclusión

En conclusión, los pobres no están en condiciones de poner en tela de juicio a sus dirigentes, a sus representantes o al Estado. Este último tampoco está dispuesto ni a abandonar su enfoque del desarrollo basado en el patronato, ni a transferir el poder, a pesar de que se han elaborado políticas de discriminación positiva (pero rara vez se han puesto en práctica). Existe, por consiguiente, la necesidad de analizar un paradigma de desarrollo alternativo en que la sociedad civil desempeñe un papel fundamental. Esta también afronta problemas que precisa resolver en su interior, mas en este momento su propia supervivencia depende de los donantes y del Estado. Es menester poner en práctica una estrategia a largo plazo que proporcione a estas instituciones de la sociedad civil un espacio indiscutible y una oportunidad equitativa para modificar las condiciones sobre el terreno.

Notas

1 Este trabajo fue preparado por Poonam Abbi. Se inspira principalmente en la experiencia de Seva Mandir y en documentación proporcionada por esta entidad. El autor agradece profundamente la colaboración del señor Ajay Mehta, de las señoras Neelima Khetan, Anuradha Vishwanatah, Shruti Chopra, así como de colegas y amigos.

2 El bigha es una medida tradicional de superficie equivalente a la quinta parte de una hectárea.

3 1 dólar estadounidense equivale a aproximadamente 40 rupias (el salario diario mínimo es de 48 rupias).

4 Terreno tributario

5 Tierra de charnot: tierra de pastoreo comunitaria que pertenece legalmente a los panchayats (concejos) de la aldea. Todos los aldeanos tienen derechos sobre ella.

6 Tierra forestal: de propiedad del Departamento Forestal. La gente tiene derechos limitados y definidos respecto de esta propiedad.

7 Funcionario de recaudación de impuestos.

8 En conjunto, estas castas y tribus constituyen el sector más desfavorecido en la estructura ­social tradicional de la India.