Michael Bazira

Incorporación de la educación de adultos en los planes de gobierno locales: éxitos y desafíos para las organizaciones de la sociedad civil (OSCs) en Uganda

 

Introducción

Hay una serie de compromisos e hitos internacionales que hacen énfasis en el papel que juega la alfabetización de adultos en la consecución de la Educación Para Todos y el desarrollo. Entre esas iniciativas se encuentran el Marco de Acción de Dakar (2000), los Objetivos de Desarrollo del Milenio, la Década de Naciones Unidas para la Alfabetización, y la Década de Naciones Unidas para el Desarrollo Sostenible. De manera específica, el cuarto objetivo de Educación Para Todos (EPT) convoca a los países a «lograr para el 2015 un 50 por ciento de mejoramiento en los niveles de educación de adultos, especialmente de las mujeres, así como un acceso equitativo a la educación básica y permanente para todos».

Educadores de adultos presentan una petición
Fuente: LitNet

En Uganda, sin embargo, la financiación de la educación de adultos ha sido inadecuada, inconsistente y descoordinada. A diferencia de otros programas como los de educación primaria, VIH-SIDA, desarrollo de la infraestructura física, el acceso a financiación para programas de educación de adultos se ha ido volviendo cada vez más un sueño, especialmente para las organizaciones de la sociedad civil (OSC).

La Alfabetización Funcional de Adultos (AFA) en Uganda tiene un enfoque diseñado para impartir a personas adultas la lectura, la escritura y el cálculo al mismo tiempo que otros conocimientos y destrezas funcionales en agricultura, salud y otras actividades encaminadas al propio sustento. Si bien la alfabetización de adultos tiene diversos significados, en todo caso es reconocida por la UNESCO como un componente clave y un fundamento de la educación de adultos y el aprendizaje de por vida. En el 2001 había en Uganda cerca de 5,5 millones de mujeres y 1,4 millones de varones analfabetos (en total 6,9 millones), lo que equivale a una tasa de analfabetismo del 35 por ciento.

Apoyándose en declaraciones internacionales, las organizaciones de la sociedad civil en Uganda comprometieron al gobierno central para que priorizara como línea central la alfabetización de adultos dentro del marco del desarrollo nacional, así como el Plan de Acción para la Erradicación de la Pobreza (Poverty Eradication Action Plan – PEAP), e influyeron en la elaboración del Plan Nacional de Inversión Estratégica en Alfabetización de Adultos (National Adult Literacy Strategic Investment Plan – NALSIP).

La Red de Alfabetización para Uganda (LitNet), con recursos provenientes de Irish Aid y de DVV International, movilizó a la sociedad civil para que participara activamente en una planificación de abajo arriba para asegurar que los gobiernos locales asignaran recursos a las actividades de alfabetización de adultos y las consideraran una línea central dentro de sus planes de desarrollo. Estos compromisos tuvieron como resultado un incremento de recursos para la alfabetización funcional de adultos, provenientes de subvenciones condicionales del gobierno dentro del Fondo de Acción contra la Pobreza (Poverty Action Fund – PAF), y de subvenciones no-condicionales y otros programas de desarrollo como el Plan para la Modernización de la Agricultura.

El autor recomienda vincular sistemáticamente la alfabetización de adultos, como línea central, con los objetivos nacionales y otros programas de desarrollo como la educación primaria y las actividades de autosustento; crear un Fondo de Alfabetización de Adultos para los actores tanto estatales como de la sociedad civil; conducir y compartir una investigación amplia y adecuada sobre el papel central que debe jugar la alfabetización de adultos en el proceso de desarrollo; alcanzar los objetivos de la Educación Para Todos y los Objetivos de Desarrollo del Milenio.

En este documento Ud. encontrará una visión panorámica de la financiación de los programas de alfabetización de adultos en Uganda por la vía de la integración de la alfabetización de adultos en los planes gubernamentales; así como éxitos, desafíos y oportunidades en relación con el rol de la sociedad civil en general y de la Red de Alfabetización para Uganda (LitNet) en particular.

¿Cuál es en la actualidad el estado financiero de la alfabetización de adultos en Uganda?

El gobierno central es la principal fuente de financiamiento y el primer ejecutor.

El Ministerio de Género, Trabajo y Desarrollo Social, en su Resumen de Políticas (de setiembre de 2007), revela que «la Alfabetización Funcional de Adultos se financia principalmente a través del Fondo gubernamental de Acción contra la Pobreza… El presupuesto anual proveniente de dicho Fondo es de cerca de 3 mil millones de chelines ugandeses, cantidad que es compartida a partes iguales entre el gobierno central y los gobiernos distritales locales».

Apoyo de socios para el desarrollo.

A partir de 2002, el Programa de Alfabetización Funcional de Adultos en Uganda también se ha visto beneficiado con apoyo técnico y financiero procedente de socios para el desarrollo, a saber: la Agencia Islandesa para el Desarrollo Internacional (Icelandic International Development Agency – ICEIDA), la Asociación Alemana para la Educación de Adultos (DVV International), la Embajada de Irlanda y la UNESCO. El apoyo de ICEIDA a la Alfabetización Funcional de Adultos para las comunidades de pescadores entre 2002 y 2007 alcanzó a US$ 2.611.000, concretamente para los distritos de Kalagala Mukono.

Actores clave de la sociedad civil en la alfabetización de adultos de Uganda

Entre las agencias y organizaciones de la sociedad civil que han apoyado pro-gramas de alfabetización de adultos en Uganda están la Agencia Adventista para la Asistencia y el Desarrollo (Adventist Development and Relief Agency – ADRA), Ayuda en Acción Internacional Uganda, Alfabetización y Educación Básica de Adultos (Literacy and Adult Basic Education – LABE), la Red de Alfabetización para Uganda (LitNet), la Red de Educación de Adultos de Uganda (Uganda Adult Education Network – UGAADEN), la Asociación Ugandesa de Estudiantes de Alfabetización de Adultos (Uganda Adult Literacy Learners Association – ULALA), el Programa Ugandés de Alfabetización para la Transformación (Uganda Programme of Literacy for Transformation – UPLIFT), Fortalecimiento Comunitario para el Desarrollo Rural (Community Empowerment for Rural Development – CEFORD), la Organización para el Desarrollo de la Diócesis Católica de Soroti (Soroti Catholic Diocese Development Organisation – SOCADIDO), e instituciones de educación superior como la Universidad de Makerere, la Universidad de Kyambogo y el Instituto de Desarrollo Social de Nsamizi.

Compromiso de la sociedad civil con el Gobierno

Las organizaciones de la sociedad civil están comprometidas con el gobierno en diferentes niveles para financiar la alfabetización de adultos y la educación básica; algunas establecen estructuras de ejecución paralelas, otras inician proyectos innovadores de alfabetización de adultos como es el caso de la Educación Familiar Básica a través de la Alfabetización y Educación Básica de Adultos (Literacy and Adult Basic Education – LABE), el Programa Integrado de Alfabetización de Adultos en Karamoja a cargo de ADRA; REFLECT y VIH/SIDA a cargo de Ayuda en Acción; la Asociación Público-Privada para la Educación Básica de Adultos a cargo de LitNet. Además las organizaciones de la sociedad civil realizan investigaciones, producción de materiales, y defensa de la alfabetización de adultos y del aprendizaje de por vida en todos los niveles.

¿Cuáles son las actuales cifras de Gobierno de Uganda respecto de la Alfabetización a partir de 2002?

Información financiera del Gobierno en chelines ugandeses

Cuadro 1: Información financiera del Gobierno en chelines ugandeses

Sesión subdistrital de planificación de alfabetización funcional de adultos en Uganda
Fuente: LitNet 2007

A partir de esta emisión financiera del Gobierno de Uganda se puede observar que el 50 por ciento del presupuesto anual para programas queda retenido en el gobierno central, y que sólo un 50 por ciento es enviado a los gobiernos locales de los distritos. Tampoco capta ninguna contribución financiera de actores no estatales. La asignación económica a la alfabetización funcional de adultos ha ido declinando de $ 2,18 millones en 2002/03 a $ 1,87 millones en 2006/07. No hay ninguna asignación económica para las organizaciones de la sociedad civil, pese a que el Plan de Acción para la Erradicación de la Pobreza de 2004/05 recomendaba: «El Gobierno seguirá apoyando las actividades de la alfabetización funcional de adultos y tendrá en cuenta la opción de transferir la contratación de algunos de los servicios a las organizaciones de la sociedad civil».

El apoyo de la Agencia Islandesa para el Desarrollo ha ido aumentando constantemente, desde $ 83.800 en 2002 hasta $ 725.000 en 2007. La contribución económica directa de esta agencia beneficia en gran parte a dos distritos, con un 59 por ciento, contra un 20,7 por ciento que va al Ministerio de Género, Trabajo y Desarrollo Social.

Entre los años 2002/03 y 2005/06 la ejecución del Plan Nacional de Inversión Estratégica en Alfabetización de Adultos alcanzó a 1›234.889 estudiantes adultos, de los 3,5 millones de personas analfabetas que se había fijado como meta, lo que constituye sólo un 35 % de resultado en la inscripción. El monto gastado por estudiante, de 2002 a 2006, fue de 10.835 chelines ugandeses, equivalentes a unos 6,40 dólares USA, lo que está muy por debajo del costo mínimo proyectado de $ 50 por estudiante de acuerdo con las cotas internacionales.

¿Cuál ha sido el rol de las organizaciones de la sociedad civil a la hora de influir en la incorporación de la alfabetización de adultos a los planes gubernamentales?

Las organizaciones de la sociedad civil en Uganda tienen diversas capacidades y actúan en diferentes niveles. Entre ellas hay organizaciones religiosas, ONG, organizaciones comunitarias de base y otros proveedores no estatales de educación y alfabetización de adultos, incluyendo instituciones de capacitación e individuos. Después de la elaboración del Plan Nacional de Inversión Estratégica en Alfabetización de Adultos, en 2002, se hizo más difícil, precisamente para las organizaciones de la sociedad civil, el acceder a financiación para proyectos de alfabetización de adultos, ya que los donantes colocaban los recursos destinado a alfabetización de adultos a través del apoyo presupuestario. Sin embargo las ONG jugaron un papel significativo en la planificación, el desarrollo programático y la defensa de los programas de alfabetización de adultos en Uganda, y ello en diferentes niveles, como se refleja en el modelo de articulación que se presenta a continuación.

El rol de las organizaciones de la sociedad civil a nivel nacional

Las OSC en Uganda, encabezadas por la Red de Alfabetización de Uganda (LitNet), apoyaron en 2002 al Ministerio de Género, Trabajo y Desarrollo Social en la elaboración del Plan Nacional de Inversión Estratégica en Alfabetización de Adultos para el período 2002/03–2006/07, lo que hizo posible que el programa de Alfabetización Funcional de Adultos accediera a la financiación del Fondo de Acción contra la Pobreza, dentro del Pilar 5 (Desarrollo Humano) del Plan de Acción para la Erradicación de la Pobreza. La asignación presupuestaria anual del Gobierno para el programa de Alfabetización Funcional de Adultos se incrementó de 120 millones de chelines ugandeses en 1999/2000, a 3.600 millones de chelines ugandeses en 2002/03.

Articulación de OSC

Entre los principales objetivos estratégicos del Plan de Inversión estaba el de reforzar el compromiso nacional con el programa e incorporar los planes de acción de alfabetización de adultos de los niveles distrital, subdistrital y comunal dentro del marco general del desarrollo. Otro objetivo clave era el de movilizar recursos adicionales para la sostenibilidad del programa de Alfabetización de Adultos y para el mejoramiento de calidad de sus actividades. El objetivo general del «Plan Nacional de Inversión Estratégica en Alfabetización de Adultos» era lograr para 2007 un 50 por ciento de mejoramiento en los niveles de alfabetización de adultos.

El rol de las organizaciones de la sociedad civil a nivel de distrito

Lit/Net, en colaboración con otras organizaciones de la sociedad civil y con gobiernos locales, viene organizando desde 2003 campañas de sensibilización sobre la necesidad de que la alfabetización de adultos se constituya en un área prioritaria para el Gobierno. Esta orientación se dirigía a los diseñadores de políticas y al personal de los gobiernos locales y de las ONG en los niveles distrital y subdistrital para garantizar que la alfabetización de adultos quedara identificada como una prioridad en los planes de desarrollo de los gobiernos locales. Se pudo comprobar que la mayor parte de los diseñadores de políticas de los gobiernos locales no eran conscientes de lo necesaria que es la alfabetización de adultos ni de sus beneficios para el desarrollo de la comunidad. Incluso un buen número de informes sobre Evaluación Participativa de la Pobreza ponían de manifiesto que la mayor parte de las comunidades situaban el analfabetismo y la ignorancia entre las causas decisivas de la pobreza. Las reuniones de sensibilización y defensa eran seguidas de análisis participativos y sesiones de planificación en diferentes niveles (de aldea y de distrito), incluyendo a planificadores distritales, consejos locales, diseñadores de políticas, personal de extensión agrícola, miembros y estudiantes de la comunidad, representantes de OSC e instructores.

  • LitNet apoyó la creación de redes distritales de educación y alfabetización de adultos, que comprenden ONG que hacen alfabetización funcional de adultos, oficinas distritales de desarrollo de la comunidad, departamentos de agricultura y de salud, además de la Unidad de Planificación y otros elaboradores de políticas (políticos) con el fin de conducir a una participación efectiva en el proceso de planificación y de ejecución de alfabetización funcional de adultos en 5 distritos.
  • Las redes distritales de alfabetización apoyaron a los consejos de nivel inferior en el proceso de planificación, asegurando así que las actividades relacionadas con la alfabetización queden incorporadas en los planes distritales y subdistritales de desarrollo, lo que incrementó la asignación de recursos para los programas de alfabetización de adultos.
  • Las redes distritales firmaron un Memorándum de Entendimiento entre organizaciones de la sociedad civil y gobiernos locales, el que después sirvió como un instrumento de defensa y de seguimiento.

En el nivel subdistrital (la más pequeña unidad administrativa de gobierno)

  • Las organizaciones de la sociedad civil movilizaron a los actores involucrados de la alfabetización funcional de adultos para que participaran en conferencias presupuestarias cada año fiscal, en las que las OSC y otros actores involucrados presentaron sus actividades planificadas para que quedaran incorporadas a los planes integrales de alfabetización funcional de adultos.
  • Los planes integrales de alfabetización funcional de adultos fueron elaborados y presentados al Comité Técnico Subdistrital, como también al Consejo Sub-distrital, para su discusión e incorporación al plan general de desarrollo del Subdistrito.

Éxito parcial y fracaso parcial en la promoción de la participación comunitaria en la financiación los programas de desarrollo de alfabetización de Adultos

La ley de Gobiernos Locales de Uganda, de 1997 (enmienda) Sección 36(3), estipula que los gobiernos locales deben preparar planes que incorporen los planes de los consejos inferiores en las respectivas áreas de jurisdicción. La Sección 50(b) y (f) de la ley de 1997 ordena a los Comités Ejecutivos de aldeas y parroquias que pongan en marcha, estimulen y apoyen proyectos de autoayuda, que participen en los mismos, movilicen a la población, contribuyan con materiales y asistencia técnica y que hagan el seguimiento de proyectos y otras actividades del Gobierno Central, de los Gobiernos Locales y de las ONG.

 

Curso de alfabetización
Fuente: UPLIFT

 

El Gobierno de Uganda adoptó un proceso de planificación de abajo arriba, en concordancia con las políticas de descentralización. Por tanto se esperaba que las comunidades locales participaran activamente a la hora de establecer prioridades basadas en sus propias necesidades locales y teniendo en cuenta las metas y objetivos nacionales.

Para 2003 la alfabetización de adultos no pudo figurar de manera prominente entre las prioridades de financiación a nivel de los gobiernos locales. Ello se debió en parte a una deficiente facilitación durante el proceso de planificación comunitaria y al deseo de los asesores de los gobiernos locales (políticos al fin) de apoyar proyectos tangibles como carreteras, pozos artesianos, pupitres, construcción de bloques de aulas y centros de salud, todo antes que programas de tipo «soft ware» como es el caso de la alfabetización de adultos.

En el nivel comunitario los programas de alfabetización de adultos son llevados principalmente por alfabetizadores voluntarios con un apoyo mínimo de personal gubernamental y de ONG. Y ahora se tiene que comprender que el voluntariado tiene limitaciones a la hora de lograr resultados de aprendizaje de calidad.

Para el programa de Alfabetización Funcional de Adultos, los estudiantes adultos y los miembros de la comunidad hacen contribuciones sobre todo no financieras, tales como círculos de estudio, ayudas para el aprendizaje, espacios de demostración, e intercambios de experiencias con compañeros que son miembros de la comunidad o estudiantes adultos. A los estudiantes adultos se los anima a que participen en la planificación y defensa del programa de aprendizaje de Alfabetización Funcional de Adultos tanto en el nivel de comunidad como en el de parroquia.

En los centros urbanos y semiurbanos los estudiantes adultos pagan cuotas por el aprendizaje de destrezas lingüísticas/comunicacionales (inglés, luganda y swahili) que es ofrecido por centros de enseñanza privados.

Éxitos alcanzados y lecciones aprendidas:

  • El haber posibilitado que la alfabetización funcional de adultos tenga acceso a subvenciones condicionadas del gobierno central a través del Fondo de Acción contra la Pobreza, y a subvenciones no condicionadas de los gobiernos locales, incrementó la disponibilidad de recursos, la eficiencia, y la cobertura de los programas de alfabetización de adultos en Uganda.
  • Al integrar las actividades de alfabetización funcional de adultos en los planes generales de desarrollo de los gobiernos locales —integración abierta a todos los actores, incluyendo las organizaciones de la sociedad civil— se ha incrementado la asignación de recursos para alfabetización de adultos y se ha reducido la duplicación de servicios. Y se ha asegurado también que los recursos asignados a programas de alfabetización de adultos respondan a las respectivas metas y prioridades de desarrollo del distrito y de los subdistritos.
  • En los distritos de Jinja y Gulu la Alfabetización Funcional de Adultos atrajo recursos financieros de otros programas de desarrollo gubernamental y de organizaciones no dedicadas a la alfabetización de adultos: el Plan de Modernización de la Agricultura y el Fondo de Acción Social del Norte de Uganda, respectiva y específicamente situados en los niveles de subdistrito y de comunidad.
  • En Arua e Iganga, las prioridades de los distritos en el uso de los recursos para alfabetización funcional de adultos provenientes del Gobierno Central, diferían de los requerimientos de los subdistritos, ya que el distrito priorizaba la capacitación de nuevos instructores de alfabetización funcional de adultos mientras que los subdistritos (incluyendo sus instructores de alfabetización y sus estudiantes) preferían pagar y desarrollar nuevas formas de capacitación para los instructores de capacitación ya existentes y activos. Se corrigió y armonizó las prioridades distritales.
  • La incorporación de estudiantes adultos y de instructores de alfabetización de adultos al proceso de planificación, a través de una planificación con-junta y de análisis compartidos con los actores involucrados, ha hecho que el programa de Alfabetización Funcional de Adultos sea transparente y ha reducido el desperdicio de recursos o su mala asignación.
  • Se movilizó a los educadores de alfabetización funcional de adultos para que conformaran asociaciones y crearan sistemas de incentivos. Ellos visualizaron y pusieron en marcha proyectos de generación de ingresos, como individuos y también como grupos.
  • Los programas innovadores de alfabetización de adultos siguen teniendo buenas oportunidades de atraer apoyo financiero de eventuales contrapartes que trabajan para el desarrollo.

 

Curso de alfabetización
Fuente: FABE/LABE

 

Quedan todavía muchos desafíos y muchas limitaciones:

  • Los recursos del Gobierno Central son inadecuados y el apoyo presupuestario directo termina en el nivel de distrito, aun cuando la facilitación del aprendizaje tiene lugar en el nivel de comunidad (de clase), por debajo del subdistrito. Esto impacta negativamente en la calidad y el acceso a servicios de alfabetización de adultos.
  • No hay un mecanismo para que las organizaciones de la sociedad civil accedan a financiación proveniente del Fondo Gubernamental de Acción contra la Pobreza, sin contar con que los donantes son muy renuentes a financiar proyectos de alfabetización independientes.
  • Los instructores y estudiantes de alfabetización de adultos que con toda legitimidad podrían plantear cambios en la ejecución de la alfabetización funcional de adultos todavía no están organizados en asociaciones fuertes.
  • En el nivel de los gobiernos locales el proceso de planificación tiende a politizarse, dado que cada consejero intenta favorecer a su propia circunscripción o parroquia. Por ejemplo, ellos pueden planificar que la alfabetización funcional de adultos cubra todas las aldeas de un subdistrito, sin asignarles los recursos adecuados. La tributación gradual ha sido abolida en Uganda, con lo que los gobiernos locales se encuentran infrafinanciados.
  • Faltan datos precisos sobre programas de alfabetización de adultos, tanto de parte de los gobiernos departamentales como de las ONG. La mayor parte de las organizaciones de la sociedad civil están poco dispuestas a declarar sus presupuestos durante el proceso de planificación.
  • La falta de claridad entre los profesionales y expertos de la educación de adultos respecto de la importancia que tiene para los alumnos el aprendizaje de la lectura, la escritura y el cálculo, así como la metodología y el enfoque, socava las iniciativas de defensa y movilización de recursos.
  • Hay insuficiente investigación sobre el papel central que juega la alfabetización de adultos en la consecución de otros programas de desarrollo como educación primaria, VIH/SIDA, generación de riqueza, etc. ¿Cómo contribuye la Alfabetización de Adultos a la consecución de los Objetivos de Desarrollo del Milenio?

     

¿Qué debemos hacer como actores involucrados? Sugerencias para el camino a seguir en adelante

  1. Vincular y priorizar sistemáticamente la Alfabetización de adultos con otros programas de desarrollo como VIH/SIDA, Educación Primaria y actividades para el autosustento. Revisar los programas de Alfabetización y Educación de Adultos para que respondan a las necesidades insatisfechas —diversificadas y cambiantes— de los estudiantes adultos/as. Esto mejorará la relevancia, el acceso a financiación y la sostenibilidad de los programas de educación y alfabetización de adultos.
  2. Abogar por lineamientos políticos y una estrategia para la asociación públicoprivada a favor de la Alfabetización de Adultos y el Aprendizaje de Por Vida; y promover el sector privado entregándole los servicios de educación de adultos que funcionan a demanda. Crear un Fondo de la Sociedad Civil para Actores No Estatales de Alfabetización Funcional de Adultos, lo que entre otras cosas incrementaría la capacidad de elaborar programas innovadores de educación de adultos.
  3. Promover el involucramiento de Asociaciones de Instructores/Facilitadores de Alfabetización de Adultos, y de estudiantes adultos, para que jueguen un papel en todo lo que sea defensa, planificación, ejecución y evaluación de los programas de alfabetización funcional y educación de adultos. Prestar especial atención a la remuneración y el desarrollo profesional de los educadores de alfabetización de adultos, con lo que mejoraría la calidad de los programas.
  4. Aprovechar la CONFINTEA VI para convocar a acciones concretas de apoyo a la alfabetización de adultos y al aprendizaje de por vida en todos los niveles.

 

Notas

DVV International 2008: Puntos de referencia sobre alfabetización de adultos (Adult Literacy Benchmarks), revista Educación de Adultos y Desarrollo, Vol. 71. 2008.

LitNet 2006 Public-Private partnership in Adult Basic Education (Asociación pública-privada en educación básica de adultos), Informe de un estudio realizado por LitNet Agosto 2006 (LitNet, Kampala).

LitNet 2005–2008. Progress Review Reports (Informe de análisis de avances. LitNet, Kampala).

MGLSD 2002. National Adult Literacy Strategic Investment Plan (Plan Nacional de Inversión Estratégica en Alfabetización de Adultos) 2002/03–2006/07.

MGLSD 2007. A Policy Brief on Literacy in Development, Outcome of a Process Review of the Functional Adult Literacy Programme in Uganda (Un documento de políticas sobre el rol de la alfabetización en el desarrollo. Resultados de un proceso de análisis del Programa de Alfabetización Funcional de Adultos en Uganda) 2002–2006.

MoFPED 2004. Poverty Eradication Action Plan (Plan de Acción para la Erradicación de la Pobreza). 2004/5–2007/08.

MoLG 2004. Planning Manual for Local Governments (Manual de Planificación para Gobiernos Locales).

Patrick Kiirya, Report of Needs Assessment and Baseline Study for Functional Adult Literacy in Fishing Communities of Bugiri District (Informe de una evaluación de necesidades y de un estudio de diagnóstico de la alfabetización funcional de adultos entre las comunidades de Pescadores del distrito de Bugiri), 2007. MGLSD.

 

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