Klaus Hebborn

En tiempos de creciente escasez financiera, en Alemania se está debatiendo sobre cuáles serían, en este contexto, las tareas y la responsabilidad de las entidades municipales en el área de la educación permanente y el papel de las universidades populares alemanas financiadas por las municipalidades como centros municipales de educación permanente. Imparten cursos en muchas regiones y sobre las áreas más diversas, hacen que la educación sea financieramente accesible a los ciudadanos y gozan de una gran aceptación. Informa Klaus Hebborn, Delegado del Consejo Alemán de Municipios y Presidente del Directorio (vocal) de la Asociación Alemana para Educación de Adultos. El presente texto es una versión sintetizada del artículo sobre Comunalidad y Educación de Adultos hoy publicado en Hessische Blätter für Volksbildung (periódico sobre educación popular), fascículo 2/2005.

El compromiso de las municipalidades con la formación continua

Ciudades y municipalidades como entidades gestoras u organismos garantes

Resumen

Ante el trasfondo de la urgente necesidad de emprender reformas, por una parte, y de la crítica situación financiera del sector público, por la otra, el discurso político-administrativo sobre las tareas primordiales de las administraciones municipales autónomas ha ido cobrando cada vez mayor intensidad. Objeto de discusión es también la futura dimensión de la responsabilidad municipal en el campo de la formación continua. La dimensión municipal y el carácter plural son elementos tradicionales de la responsabilidad pública en la formación continua. Una responsabilidad municipal que se oriente por el modelo de libre mercado o de garantía no podría ofrecer estructuras sostenibles, porque no estarían considerados aspectos centrales como p.ej. la cobertura geográfica, la igualdad de oportunidades y las posibilidades de iniciativa municipal. En consecuencia, se aboga por una perpetuación del papel de las universidades populares como establecimientos que aseguran una oferta educativa básica a la vez que son parte integral del rico y variado espectro de oferentes de formación continua. Se apela a los estados federados para que promocionen una formación continua acorde con las tareas que ha de cumplir. Al mismo tiempo, se deberán modernizar los fundamentos jurídicos en lo que a desregulación y globalización se refiere. Sobre el Estado federal recae la labor de estimular, mediante la creación de las correspondientes condiciones generales, la disposición de la población a participar en la formación continua.

Sobre la importancia de la formación continua desde una perspectiva municipal

1. La formación continua en el contexto del aprendizaje a lo largo de la vida

Como consecuencia de la actual discusión sobre la reforma de la educación, impulsada e influenciada por numerosas investigaciones internacionales, el sector de la educación en su totalidad es objeto de análisis. La formación continua, como elemento central del sistema de educación permanente, es igualmente objeto de estudio.

También a nivel municipal se discute con gran intensidad la necesidad e idoneidad de determinadas medidas. Las ciudades no sólo consideran que todo lo anterior es de su incumbencia, sino que además están muy interesadas en influenciar las iniciativas que se emprendan es este sector, y en participar en la implementación de eventuales reformas. Pero se enfrentan con un dilema: al encontrarse en la base misma del Estado, y al intervenir en muchos aspectos como actores, las municipalidades se ven especialmente afectadas por la crisis de las finanzas públicas. Por ello, las reformas del sector de la educación y de la situación financiera se encuentran en una relación fatal de mutua dependencia.

Las actividades municipales en el campo de la formación continua se han basado siempre en un concepto integral de educación. De acuerdo con este concepto, los contenidos de la formación continua han de ofrecer beneficios en el largo plazo, han de poder aplicarse de manera múltiple y han de considerar la personalidad de los individuos en su totalidad. En consecuencia, si bien se reconoce la dimensión económica de la formación continua, al tener en cuenta la personalidad en su totalidad, no se la limita unilateralmente al aspecto profesional. En el momento en que la formación continua es vista como un proceso que integra conocimientos específicos y cultura general, cumple una función emancipadora. Desde esta perspectiva, la formación continua influye en gran medida en el desarrollo personal de los individuos y contribuye a la sostenibilidad de la economía y de la sociedad en su totalidad. Garantiza el desarrollo de los conocimientos, las destrezas y cualificaciones, además de propiciar nuevas orientaciones laborales y variadas biografías profesionales. Más aún, la formación continua es un factor determinante en el desarrollo económico y logístico de una región.

Dentro de este contexto debemos mencionar un aspecto más: en atención al desarrollo demográfico, los pronósticos advierten que a más tardar en el año 2015 Alemania se verá afectada por una aguda falta de especialistas y obreros cualificados. Por ello será imperioso perfeccionar, a través de la formación continua, el potencial de las personas que ya participan en el mercado laboral.1

 

 

 

Taller de artesanía en una universidad popular alemán
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2. La formación continua como factor de crecimiento económico y de aumento de la capacidad competitiva de la región

En atención a los profundos cambios de orden social, tecnológico y estructural, en Alemania se está debatiendo en todos los niveles estatales, sociales y económicos el futuro del país desde el punto de vista de su capacidad competitiva. Dentro de este contexto la formación continua, especialmente el perfeccionamiento profesional, han cobrado importancia.

Un primer paso es el reconocimiento de que el crecimiento económico, la competitividad internacional, el sistema social y el bienestar individual y general sólo podrán ser garantizados en el largo plazo si se logra mantener, e incluso mejorar, el de por sí ya alto nivel de cualificación de la población activa, y si se dispone de una cantidad satisfactoria de especialistas y de personas que cuenten con una formación moderna. Por añadidura, con el aún no concluido proceso de transformación estructural y las nuevas exigencias en cuanto a formación profesional, el rápido desuso en que caen las actuales cualificaciones, y las correspondientes rupturas en los mercados laborales que todo ello conlleva, la formación continua es un factor clave del futuro desarrollo de una determinada ciudad o región.2

La responsabilidad municipal respecto de la formación continua

1. La dimensión municipal de la formación continua

Las tareas de las municipalidades en el campo de la formación continua están determinadas por las correspondientes legislaciones de los estados federados en materia de educación permanente y de adultos. Los modelos de financiación y regulación contemplados en dichas legislaciones varían de un estado federado,

     

  1. o Land, a otro. Según la orientación política, el Land influye y participa en mayor
  2. o menor medida en la formación continua. Los Länder del sur de Alemania, como por ejemplo Baviera o Baden Wurtemberg, se limitan a regular la financiación o las disposiciones generales dentro de cuyo marco se imparte la formación continua, de manera que los oferentes y establecimientos gozan de una gran libertad de trabajo. En otros Länder (como por ejemplo Renania del Norte/Westfalia o Hesse) la formación continua es más bien una actividad obligatoria de las municipalidades. Éstas deben asegurar una oferta básica en cuanto a cantidad y contenido.
  3.  

En forma independiente del marco legal, la destacada función que cumplen las municipalidades en la formación continua es un elemento fundamental de esta educación en Alemania. Las ciudades, las municipalidades y los distritos han considerado desde siempre que la formación continua, tanto general como profesional, complementa sus servicios a la ciudadanía. En consecuencia, la formación continua es enumerada en el Artículo 28 de la Constitución como una de las tareas de competencia exclusiva de las administraciones municipales autónomas.3

Al respecto, las municipalidades, encargadas de fomentar y expandir la formación continua, enfrentan un desafío en dos frentes: por una parte deben proveer una oferta adecuada y acorde con las necesidades en sus correspondientes ámbitos territoriales. Para ello cooperan con empresas, colegios profesionales y la gran variedad de establecimientos de formación continua. La formación continua a nivel municipal y regional se caracteriza precisamente por el gran número y la diversidad de oferentes y establecimientos. Las municipalidades apoyan con entusiasmo esta pluralidad. Sólo es posible ofrecer formación continua acorde con la demanda y las necesidades a través de un sistema plural, de responsabilidad municipal.

Por otra parte, las municipalidades han asumido la responsabilidad jurídica sobre una infinidad de oferentes del sector de la educación y la cultura. Una institución fundamental en el ámbito de la formación continua es la omnipresente universidad popular, en calidad de entidad municipal donde se imparte esa enseñanza.

2. La universidad popular como oferente municipal central de formación continua

La responsabilidad sobre alrededor de un tercio de las aproximadamente 1000 universidades populares alemanas es el rasgo más visible del compromiso de las municipalidades con la formación continua. En el caso de universidades populares que, debido a diferentes condiciones generales y acontecimientos históricos, son de responsabilidad de terceros, la dimensión municipal aún está presente pues los ayuntamientos son los encargados de su promoción y financiación.

Las municipalidades tienen una larga tradición en lo que a universidades populares se refiere. Sobre la base de un concepto integral de educación, realizan una variada labor educativa, tanto general como profesional, y cubren la totalidad del espacio geográfico alemán. Las universidades populares garantizan el acceso de la población a la educación y también una marcada apertura en lo que a contenidos, temas y métodos se refiere. Más allá de su cometido educativo, las universidades populares cumplen una importante función como centro de comunicación, socialización e integración, especialmente en estos tiempos que se caracterizan por una creciente desintegración y falta de solidaridad. En consecuencia, las universidades populares son un elemento central de la infraestructura educativa municipal dentro del marco de los servicios a la comunidad.

La oferta de las universidades populares se ha concentrado desde siempre en el ámbito de los idiomas, en temas de la salud y educación básica/diplomas escolares. Si bien la opinión pública aún no se ha percatado realmente, en los últimos años las universidades populares han ampliado enormemente su cobertura en el área de la formación profesional y el perfeccionamiento, hasta abarcar actualmente alrededor de un 20 % de la oferta total.4

La universidad popular como institución es muy apreciada por la población. Prueba de ello es la invariablemente alta participación (6,8 millones de alumnos y 15 millones de horas de clases impartidas), pese a una reducción de la oferta como consecuencia de los recortes presupuestarios. En el verano boreal de 2004, un centro independiente de estudios de mercado realizó, por encargo de la Asociación de las Universidades Populares de Renania del Norte/Westfalia, un muestreo en esa región a fin de verificar el grado de aceptación que la oferta de estos establecimientos tiene entre la población. Los resultados confirmaron que la opinión pública tiene una excelente opinión sobre las ofertas de las universidades populares.5

3. ¿Garantía o gestión?

La crisis financiera del sector público, por una parte, y la necesidad de remodelar el sistema de seguridad social, por la otra, han generado también a nivel municipal una gran presión reformadora que comprende todos los sectores y ámbitos. Esta presión no se limita a una modernización administrativa6. Objeto de debate son también los estándares de los servicios, e incluso la variedad misma de los servicios que prestan las municipalidades. Los siguientes aspectos son los más relevantes y necesitados de reformas en el área de la formación continua:

  • La acentuación de la crisis financiera a nivel municipal —en el 2003 el déficit presupuestario municipal fue del orden de los 8500 millones de euros7 —, y el sucesivo recorte de los correspondientes aportes económicos por parte de los gobiernos regionales obligó a las ciudades a reducir los subsidios destinados a las universidades populares. Se llegó incluso al extremo de considerar el cierre de uno u otro de estos establecimientos. En este contexto se alzaron voces que exigían que se redujese la oferta y se mejorase la situación en cuanto a ingresos, ya fuera subiendo las matrículas, ya fuera captando recursos de terceros. Una que otra municipalidad se hizo eco de estas exigencias.
  • En todos los niveles gubernamentales y esferas políticas se está reflexionando sobre las futuras tareas del Estado. Consecuencia de este debate ha sido el surgimiento de un avasallador movimiento en favor de la desregulación, que tampoco ha detenido su marcha ante las municipalidades. Esta iniciativa tiene por finalidad cuestionar las directrices estatales, revisar sus justificaciones, reducir la excesiva burocracia y eliminar los obstáculos a la actividad inversora.
  • También al interior de las universidades populares se analizan los eventuales beneficios de una mayor orientación hacia el mercado. Un aspecto central en este debate es la discrepancia entre una mayor orientación hacia el mercado y la consiguiente financiación más eficiente de los costos, por un lado, y el tradicional carácter social de la labor educativa de las universidades populares, por el otro. Los demás oferentes de formación continua y perfeccionamiento critican esta creciente apertura de las universidades populares hacia el mercado y aducen que esta tendencia es cuestionable en atención a los altos subsidios estatales que reciben dichos establecimientos. Esa evolución resulta también problemática en lo que concierne a las regulaciones europeas sobre subsidios.
  • Finalmente, en el curso del debate en torno a una mayor inmersión en el mercado se reflexiona también sobre una modificación de su estatus legal. Las modalidades más atractivas son la empresa comunal y la sociedad de responsabilidad limitada. Con estas modificaciones se pretende aumentar la eficacia y la flexibilidad, especialmente a través de una mayor capacidad para captar recursos de terceros.
  • La situación económica y los problemas que trae aparejados amenazan la correspondiente cobertura regional de la oferta educativa. Obviamente, como primer paso se deben optimizar los procesos organizativos, aumentar la eficiencia y aprovechar todos los potenciales. Pero el debate de orden político tiene una trascendencia mucho mayor.
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    Aprendizaje a lo largo de toda la vida en una universidad popular alemán
    Fuente: stockphoto

     

     

     

     

    Si bien desde el punto de vista de las administraciones autónomas municipales, la desregularización y el margen más amplio de acción y gestión que ella conlleva son en principio elementos positivos, existe el peligro de que este proceso encubra de hecho un cambio de paradigmas en la política educativa. Para el sector de la formación continua ello equivaldría a cuestionar la responsabilidad pública por este tipo de enseñanza. Se correría el peligro de que se impusiera el modelo de mercado o de garantía, según el cual los municipios dejarían de ser oferentes en el campo de la formación continua para limitarse a asumir el papel de coordinadores responsables de las actividades educativas de terceros.

    La estrategia aplicada en el pasado para recabar los recursos necesarios, que consistía en llamar la atención sobre la enorme importancia de la formación continua, hoy en día —teniendo en cuenta la situación financiera y la competencia de otros sectores políticos—, no parece adecuada para garantizar estructuras sostenibles. De hecho el sector de la educación también debe ser incluido en el debate político en torno a la pregunta: ¿Cuánto Estado es necesario? ¿Cuánto mercado es posible? Ello resulta especialmente válido para el campo de la formación continua. A diferencia del sistema escolar, la formación continua se orienta hacia la población adulta, de la cual es perfectamente esperable cierto sentido de responsabilidad y disposición a invertir recursos propios. Además, la formación continua desde siempre se ha caracterizado por la dualidad ya mencionada en cuanto a oferentes públicos y privados. Después de todo, dada la notoria escasez de recursos financieros públicos, se impone un manejo extremadamente eficiente y riguroso de los mismos. Estas decisiones son de naturaleza política y por ello deben ser adoptadas por las correspondientes instancias políticas.

    A pesar de algunos elementos del mercado que ya se pueden observar en el ámbito de la formación continua, el modelo de mercado, que supone una limitación de la función de los Länder y de las municipalidades a la de meros garantes, es poco apropiado para el sector de la educación y, en consecuencia, para la formación continua. Una formación continua que se oriente exclusivamente por los preceptos del mercado pondría en peligro ciertos principios educativos y políticos clave, tales como una cobertura plena de la oferta a nivel regional, un acceso general a la educación y el apoyo especial a sectores desfavorecidos de la población. Es difícil imaginar que un establecimiento privado, que se rige por las leyes del mercado, lleve su oferta a regiones más bien rurales o económicamente subdesarrolladas. ¿Quién dirigiría su oferta pedagógica a sectores ajenos a la educación —como p.ej. clases de alfabetización o clases de alemán para extranjeros, etc.— cuyo margen de utilidad es de hecho limitado? Si tal iniciativa fuese a tener lugar, se podría suponer que estas ofertas seguirían en manos públicas, en tanto que los campos más lucrativos como las lenguas extranjeras, la salud o las nuevas tecnologías serían abordados por oferentes privados. La responsabilidad pública se vería reducida a un sobrante.

    Si la función de las municipalidades se reduce a un mero papel de garante en la formación continua, el futuro de la universidad popular como establecimiento sería absolutamente incierto. En dicho modelo, el compromiso municipal se limita a garantizar la calidad y la temática de una determinada oferta. En casos extremos, esta oferta podría incluso correr por entero a cargo de terceros, prescindiéndose de las universidades populares. En tal circunstancia, las municipalidades perderían un instrumento de conducción y gestión, además de la posibilidad de influir en losámbitos de la educación, el mercado laboral y la política social. La consecuencia de tal proceso sería una pérdida de la autonomía de las municipalidades en el campo de la educación.

    Un argumento adicional en favor de la responsabilidad pública o municipal por la formación continua se desprende de distintas investigaciones internacionales, como por ejemplo los informes PISA o el estudio anual de la OCDE Panorama de la educación.8 Estos documentos han revelado que, en comparación con los demás países investigados, en Alemania existe el vínculo más estrecho entre procedencia social y diploma escolar, y que las diferencias de oportunidades según el estrato social comprenden las áreas de la educación elemental, terciaria y continua. En consecuencia, tal parece que en Alemania no se logra nivelar a lo largo de la formación escolar las diferencias en cuanto a orígenes sociales. Por el contrario, estas divergencias se van consolidando hasta bien entrada la edad adulta. De ello se desprende que en la formación continua el Estado debe desempeñar un papel conductor y regulador, a fin de garantizar la calidad de la oferta y la igualdad de oportunidades de la población.

     

    En su informe final, la comisión independiente de expertos llamada Financiación del aprendizaje de por vida, del Ministerio Federal de Educación e Investigación, recomienda que los Länder y las municipalidades mantengan una oferta primaria en materia de formación continua general, política y cultural. La comisión hace hincapié en que dentro del contexto de tal oferta primaria sólo se habrían de fomentar con recursos públicos las ofertas que sean de interés público, o incluso de especial interés público.9 Las propuestas de la comisión son dignas de apoyo. Sin embargo, la actual oferta de las universidades populares no sólo abarca temas como los señalados por la comisión, sino que comprende asimismo formación profesional y perfeccionamiento. De acuerdo con un enfoque integral de educación, también estos contenidos deberían estar presentes en la oferta primaria, la que de por sí debería ser definida. Parece legítima la solicitud de concentrar el fomento estatal en determinadas ofertas de interés público, ya que en tiempos de escasez de recursos fiscales estos deben ser manejados de manera eficaz y rigurosa. Sin embargo, es evidente que en el momento de implementar tales medidas se afrontarán problemas tales como la dificultad para definir estas ofertas de manera idónea y practicable, y para delimitarlas frente a otras ofertas. Las experiencias que se hicieron en Renania del Norte/Westfalia en el proceso de revisión y modernización de las leyes que regulan la formación continua sirven para documentar dichas dificultades.

    En consecuencia, es menester mantener la responsabilidad pública o bien municipal por la formación continua así como la pluralidad de los actores. Si la mano pública se repliega, ello podría significar una economía, y en consecuencia una recuperación de los presupuestos municipales en el corto plazo, pero en vista de la importancia de la formación continua y del necesario aumento de la participación en ella, en el largo plazo sería una medida contraproducente y desacertada. La formación continua es y seguirá siendo una tarea pública y municipal con una importante dimensión futura.

    Conclusión

    Dada la grave crisis financiera que afecta a todos los presupuestos públicos, resulta necesario introducir considerables cambios y efectuar dolorosos recortes. En especial entre los Länder y las municipalidades, debe llegarse a un acuerdo sobre la futura delimitación de la responsabilidad pública. Al respecto, aspectos tales como una cobertura geográfica plena, o la pluralidad e igualdad de oportunidades, son absolutamente prioritarios. En consecuencia, será preciso revisar y modernizar las bases legales. Al nivel local se les debe conceder un amplio margen de libertad en el manejo de sus escasos recursos, siempre respetando los preceptos legales.

    El futuro compromiso de las municipalidades dependerá en gran medida de esta tendencia. En el curso de los procesos de consolidación municipal y de reflexiones sobre eventuales reformas también será necesario realizar cambios estructurales en lo que a las universidades populares se refiere. Estas modificaciones son inevitables a fin de que las universidades populares puedan asumir sus futuros desafíos y tareas también en tiempos de arcas fiscales vacías.

    Con el tiempo será recomendable que la formación continua no se limite a contenidos de tipo político-cultural y político-educacional y aborde más marcadamente otros ámbitos políticos, como por ejemplo la política estructural y laboral a nivel local. En consecuencia, para insuflar vida en el principio de la responsabilidad pública por la formación continua hay que aplicar una política municipal sobre la materia.

    Referencias

    Panorama de la Educación 2004. Una mirada a la educación. Estudio de la OCDE. París 2004.

    Informe financiero municipal 2004. En: Consejo de Ciudades Alemanas. Número 1/2004. Editorial Carl Heymanns. Colonia.

    Ekkehard Nuissl (editor): La formación continua como factor de competitividad económica. Bad Heilbrunn 1995.

    Klaus Pehl/Gerhard Reitz: Estadísticas relativas a las universidades populares. Número 42, año de trabajo 2003. Instituto Alemán de Educación de Adultos. Bonn 2004.

    Perspectivas de la política de formación continua municipal. Recomendaciones de la Comisión Cultural del Consejo de Ciudades Alemanas. Colonia 1996.

    El futuro de la educación y el trabajo – las perspectivas en cuanto a demanda y oferta de profesionales hasta el 2015. Informe de la Comisión Estados Federados – Federación (BLK) a los jefes de gobierno de los estados federados y la Federación. Bonn 2001.

    Notes

    1 Véase: El futuro de la educación y el trabajo – las perspectivas en cuanto a demanda y oferta de profesionales hasta el 2015. Informe de la Comisión Estados Federados – Federación (BLK) a los jefes de gobierno de los estados federados y la Federación. Bonn 2001.

    2 Véase: Klaus Hebborn: Formación continua y desarrollo regional. En Ekkehard Nuissl (editor): La formación continua como factor de competitividad económica. Bad Heilbrunn 1996, p. 16 y ss.

    3 Véase: Perspectivas de la política municipal de formación continua. Recomendaciones de la comisión de Cultura del Consejo de las ciudades alemanas. Colonia 1996.

    4 Véase: Klaus Pehl/Gerhard Reitz: Estadísticas relativas a las universidades populares. Número 42, año de trabajo 2003. Instituto Alemán de Educación de Adultos. Bonn 2004.

    5 El estudio Las universidades populares de Renania del Norte/Westfalia en la opinión pública, 2004 se puede solicitar a través de la Asociación de las Universidades Populares de Renania del Norte/Westfalia, Heiliger Weg 7-9, 44135 Dortmund, www.vhs-nrw.de

    6 Véase: Informe financiero municipal 2004: En: Consejo de Ciudades Alemanas. Número 1/2004. EditorialCarl Heymanns, Colonia, p. 6 y ss.

    7 Véase: Panorama de la educación. Estudio de la OCDE. Septiembre 2004.

    8 Véase: Financiación del aprendizaje a lo largo de la vida – el camino hacia el futuro. Informe final de la Comisión de Expertos Financiación del aprendizaje a lo largo de la vida. Editorial Bertelsmann. Bielefeld 2004, p. 218 y ss.

    9 Ibid, p. 229 y ss., Ibid, p. 250 y ss.